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用工匠精神精准立法
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  立法是法治的基础,良法是善治的前提。地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,是国家立法的重要补充。推进地方立法精准化、精细化、精干化,是实现良法善治的重要抓手,也是全面实现依法治国的必然要求。


  提高立法质量是永恒的主题。能解决问题的立法就是好的;而不能解决实际问题的立法,写多少条其实也都是虚的,立法效果往往也是不理想的。修改后的立法法新赋予了设区的市地方立法权后,地方立法权到底该如何行使,成为各地人大不断探索和思考的问题。

  本期前沿视点特邀温州市人大常委会法工委主任王旭东、立法工作者叶英波,结合参与制定《温州市危险住宅处置规定》的经历,来谈谈地方立法如何在“精准化、精细化、精干化”上下功夫。


选题要精准


  □简要介绍一下《温州市危险住宅处置规定》这部地方性法规。

  ■自2015年7月经省人大常委会确定可以开始制定地方性法规以来,温州市人大及其常委会紧抓机遇,砥砺奋进,三年来共制定了六部地方性法规。其中,《温州市危险住宅处置规定》是市人大常委会首部以“规定”体例制定的法规,也是目前国内条文数量最少的设区市法规,全文10条,共1850字,在立法的“精准化、精细化、精干化”上做足了功夫。

  □为什么要制定这部法规?

  ■立法精准化,精准在选题。具体而言,精准在对立法需求和立法问题总体上的深刻认识,精准在对自身立法位阶的准确把握,精准在立法时机的恰当选择。

  在立法选题讨论之初,提出过“危险房屋”“危险住宅”“D级危险住宅”等几个立法切入口,我们最终选择了危险房屋中危险程度最高、处置迫切性最强、与群众安全最密切关联的D级危险住宅作为立法选题,将法规草案题目确定为《温州市危险住宅处置规定》,将危险住宅界定在D级危险住宅。

  这个最小的切入口,一方面准确地聚焦于实践中的立法需求点,对准了问题的焦点难点痛点,在缩小立法广度的同时客观上也减轻了立法难度,便于立法也便于执法;另一方面,找准了设区市立法的定位,在《浙江省房屋使用安全管理条例》(以下简称省条例)已经广泛涵盖房屋安全管理事项的情况下,这部法规以D级危险住宅作为立法选题,着力于解决温州突出存在的条块管理争议大、危险住宅鉴定难、房屋腾空难、处置不规范等区域问题,不仅未重复上位法,反而恰是对上位法的补充和细化。此外,《温州市危险住宅处置规定》在温州市开展“大拆大整、大建大美”之时立项制定出台,形成了地方立法时机和社会发展节奏的同频共振,以立法引领保障推动社会发展,以社会发展积累的新鲜经验提升立法质量,恰当其时。

  □如何判断选题是否精准?

  ■立法选题是否精准,背后反映的是立法者在法规立项上是否紧紧抓住了“问题导向”这一牛鼻子。设区市立法要解决的问题,应当是现实生活中客观存在、必须通过法规调整、已有立法尚未解决或者有效解决而且属于地方立法权限范围的问题。只有深刻掌握了“问题是什么、解决问题的既有法律法规有什么、设区市法规需要解决和能够解决的问题是什么、准备确立的主要制度有什么”,以此作为立法选项的基本依据,充分评估论证立法的必要性、可行性和立法时机,并根据地区的客观实际和需要,突出重点、区分缓急、量力而行,才能精准确定立法选题,才能为所立法规成为“有效管用之法”奠定扎实基础,为后续精细化的制度设计和精干化的框架安排创造良好的必要条件。这就要求通过大量的走访调研、广泛的听取意见和严密的科学论证,准确捕捉当地经济社会中出现的新变化、新动态、新需求,找准需要立法解决的真正问题。


内容要精细


  □确定选题之后,地方立法如何“细一点、更细一点”?

  ■立法精细化,精细在条文内容。具体而言,精细在法规条文内容明确而具体,严密而周全,不遗漏、不原则化、不粗枝大叶,能细则细,而非宜粗不宜细。

  设区市立法作为最贴近地方实践的立法,“细一点、更细一点”既是必要,也是优势。以“立法规定到位”引领保障“行政执行到位”,以“立法工匠精神”引领促进“行政工匠精神”,立法确定的“规定动作”细一点,行政机关在履职中的争权诿责就少一点,公民权利的保障就多一点,法规落地实施的效果就会好一点。

  这需要我们科学细致研究设计法规规定,将解决问题的路径和方案精确细化到每一个环节,使法规中的每一项制度和措施都是严密的、可行的、能够有效解决问题的。实践中有一些地方立法虽然符合地方经济社会发展的现实需要,却在实施时达不到预期的目标,这大多是在给出立法对策时,未经周密、科学的论证,措施设计不精密,方案给出有漏洞。可以说,立法内容的精细,是立法者深刻着眼于法规“可操作性”的反映,只有既全盘熟悉掌握实践中的既有做法,又对未来发展做出预见性、前瞻性的分析判断,瞻前又顾后,见于微而知于著,才能立出接地气能操作的法规条文。

  □能结合这部法规举个例子吗?

  ■以《温州市危险住宅处置规定》针对危房鉴定问题所作的规定为例。省条例对房屋使用安全责任人应当委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定的义务作了规定。这一规定在温州实施中碰到的突出问题是,一些房屋使用安全责任人不主动委托鉴定,“等、要、靠”思想较严重,寄希望于政府部门全面兜底鉴定,造成危险住宅得不到及时认定,继而无法采取后续措施。

  为此,《温州市危险住宅处置规定》立足本地实际作出了以下细化规定:

  一是住建部门发现依法需要鉴定而住宅使用安全责任人未委托鉴定的,应当在七日内发出限期委托鉴定通知书。

  二是住宅使用安全责任人在接到限期委托鉴定通知书后,应当在规定期限内委托鉴定。

  三是住宅使用安全责任人未在规定期限内委托鉴定的,住建部门可以委托鉴定。上述条文内容,通过创设“限期委托鉴定通知书”,平衡政府部门和住宅使用安全责任人之间的权力义务关系,既防范政府部门承担全面兜底或者出现过度介入的情况,又防范因安全责任人在鉴定上久拖不决而影响处置进程。

  于此之上,我们又作更深一层的规定:住建部门依法委托鉴定后,认定构成危险住宅的,鉴定费用由住宅使用安全责任人承担;认定不构成危险住宅的,鉴定费用由住房城乡建设主管部门承担。这项关于费用分类承担的规定,是对住建部门赋权之下的反制,防止政府部门不规范行使职权给业主增加负担,将本不需要鉴定的住宅予以委托鉴定。

  再进一步,针对不服政府部门委托鉴定而提出异议以此来阻碍危险住宅治理的情况,我们规定:

  住宅使用安全责任人对鉴定报告有异议的,可以自收到鉴定报告之日起五日内重新委托鉴定;重新鉴定期间,不停止采取安全防护措施。

  我们将上述五个制度规定在三个条文中,围绕着危险住宅的鉴定层层展开,在不重复的基础上能细则细,明确具体,严密周全。


框架要精干


  □之前您提到这部法规是目前国内条文数量最少的设区市法规?

  ■《温州市危险住宅处置规定》不分章设节,不穿靴戴帽,不叠床架屋,力求轻型化、简约化,10个条文条条不虚,款款务实,彰显特色。

  长期以来,地方立法存在着盲目比附国家立法结构的倾向,使得特色条款消融于茫茫重复条款之中,消解了仅有的几个特色条款应有的规范效力。古人云“大道至简”,好法更需简,简约更不简单。

  立法精干化,精干在法规框架。具体而言,精干在法规需要几条就立几条,该立的必立,可不立的不立,探索性先行性的既敢立又慎立。框架的精干,一方面折射了选题的精准,精准的选题是框架精干的必要条件,大而散漫的选题势必产生大而散漫的框架;另一方面体现了立法者对法规逻辑结构体系的深邃认识,精干并不意味着各条款项之间可以杂乱无章,各行其政,而是在法律体系之间形成逻辑结构的自洽。而更深层次的,这也是“地方特色”在立法结构上的必然反映,只有砍去上位法已作规定的,建构地方特色特需法规,才有可能真正实现框架上的精干化。不断重复上位法,不但体现不了地方特色,反而会使法规冗繁。

  □在立法过程中,如何做到有几条立几条?

  ■对比《温州市危险住宅处置规定》的最终表决稿和草案,不难发现除减少了法规条文数量外,更为鲜明突出的是法规的逻辑结构得到了调整和理顺,立法者在其中充分运用了“删、改、并、移、增”等五项技艺,删去草案中重复上位法规定或者前后条款之间互相重复的条文,修改与现行法律法规政策不符合的条文,合并草案中分设规定但行为逻辑彼此紧密的条文,挪移在此条文中不适当的规定至彼条文中更为适当的位置,增加有必要进行规定的地方特色特需的条款项,惜条如金,实现法规的轻简。

  立法精干化,还需要字词精炼。字词精炼,具体而言,精炼在所用字词准确、规范、周延、恰当,不歧义、不模糊,易于理解和执行。在《温州市危险住宅处置规定》审议修改过程中,我们在字词使用上,以法规报批文本“不得增一字、不得减一字、不得改一字”作为自我要求和追求目标,反复推敲打磨,先后将条文中的“补偿”修改为“补助”,将“产权置换”修改为“产权调换”,将“必须停止使用”修改为“不停止采取安全防范措施”等。字词语言是法规本义的表达载体,用语精炼准确,法规才能得到正确表达。法规的字词上如果出现偏差,就会成为异议和纠纷的肇始,将影响法律体系的尊严权威和法规的贯彻实施。需要说明的是,字词精炼,并不代表法规的字数越少越好,地方立法不应为了字数少而牺牲条文的详尽周全。

  对于大多数新获立法权的设区市而言,如何行使好地方立法权,立出可行可用之法,是需要长期不懈地进行深刻思考和努力求索的课题。《温州市危险住宅处置规定》的立法过程,是对地方立法“精准化、精细化、精干化”进行实践探索的一个剪影。对地方立法工作者而言,“精准化、精细化、精干化”既是追求方向,也是内在要求,更是立良法善法的保障,应当持之以恒,贯彻始终。

 


作者:温州市人大常委会法工委主任 王旭东 温州市人大常委会法工委 叶英波

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