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专门法院:变革与创新
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  近几年来,知识产权法院、互联网法院、金融法院已经在数地先后亮相,不断壮大着专门法院的阵营。再往前追溯,铁路运输法院等也纷纷完成了转制改造,并且迄今仍在深度改革的路上。


  置身于司法改革的时代大背景下,传统专门法院的不断重塑,新型专门法院的日益涌现,同步描绘了专门法院波澜壮阔的建设图景,勾勒出司法改革的一大鲜明脉络。

  正是从这个意义而言,追忆专门法院的改革之路,探究专门法院的创新之道,瞩望专门法院的未来前景,足以打开理解当下司法改革和法治建设的一个重要窗口。


见证历史的两大典范


  专业性是司法现代化的重要特征,其一大标志是,世界各国普遍设立了名目繁多的专门法院或专门法庭。与按照地域管辖设置的普通法院相比,专门法院的本质特点是针对案件类别而设立,以满足某些案件特殊的专业性审理要求。

  在我国,对于自下而上设置的基层、中级、高级和最高人民法院,人们并不陌生。事实上,除了按行政区划和级别高低设置的四级普通法院,我国还存在着按特定组织或特定范围的案件所设置的专门法院,它们是人民法院体系中不可或缺的组成部分,与普通法院共同行使着国家的审判权。

  追溯起来,我国专门法院的立法设计可谓源远流长。1954年宪法和同年出台的人民法院组织法,即已规定了专门法院制度,直接促成了专门法院登上历史舞台。1979年重新制定的人民法院组织法,以列举方式规定了专门法院的具体类型。1983年该法修订时,则以概括方式规定了“军事法院等专门人民法院”。这种开放性的制度设计,为专门法院打开了更为广阔的发展空间。在最近几年新型的专门法院崛起之前,诸多专门法院已历经岁月洗礼,绘制了颇为壮观的历史版图。

  其中历史极为悠久的,当数军事法院。早在人民军队创建初期,中国工农红军就设立了军事裁判所。抗日战争时期,这一军法机构改为军法处。建国后的1955年8月,国防部依据宪法等规定,将全军各级军法处改为军事法院。自此,军事法院正式纳入国家审判机关体系,并且与其他专门法院相比,在相关法律的历次变迁中始终拥有明确的“名分”。

  作为国家设立在军队中的专门法院,军事法院专司管辖的是军内人员的犯罪案件,其架构分为三级,目前的具体设置是,中国人民解放军军事法院是军内的最高审级,级别相当于高级法院;在五大战区和24个直辖市或省会城市设立的军事法院,分别相当于中级法院和基层法院。近年来,伴随着军队反腐的浪潮,郭伯雄、谷俊山等军中“大老虎”纷纷被押上军事法院的审判台。以往颇显神秘的军事法院,以一个个聚焦全社会目光的审判范例,日益彰显着其独特的作用。

  海事法院,是我国另一种发展得极为成熟的专门法院。1984年,全国人大常委会通过“关于在沿海港口城市设立海事法院的决定”。此后,我国分五次在天津、大连、上海、宁波、厦门、青岛、武汉、广州、海口、北海等10个港口城市,设立了海事法院,专司管辖一审海事案件和海商案件,其级别相当于中级法院。此外,在沿海沿江重要港口城市,还陆续设立了39个海事法院派出法庭,有效覆盖了全部港口和水域。由此,我国成为世界上设立海事审判机构最多、海事审判力量最强的国家。

  海事法院的设置以海商事纠纷为管辖标准,以河海港口为基础架构,从而突破了按行政区划设立的传统司法管辖制度,堪称专门法院的又一典范。尤其是,从历史渊源看,海事法院脱胎于原来的水上运输法院,之所以独立建制,不仅因为海事海商案件具有极强的专业性和复杂的涉外性,更在于水上运输法院归属于行政机关或具有企业性质的海运局,其体制不符国际司法惯例。因而当年将水上运输法院改造成海事法院时,最具突破性的改革措施就是将其从交通部门移交至法院系统,由此保障了审判权的独立行使,奠定了真正意义的现代化、专业化的专门法院基调。


岁月流逝中的嬗变


  与军事法院、海事法院相比,铁路运输法院的历程则充满波折。建国初期,鉴于铁路是关系到国计民生的大动脉,且铁路运输具有跨区域流动等特点,为了及时有效打击危害铁路运输的犯罪行为,我国于1953年即开始仿效苏联司法体制,设立了“铁路沿线专门法院”,1955年又更名为“铁路运输法院”。然而好景不长,1957年,铁路法院被全部撤销。直到改革开放后,随着铁路的重要性再次凸显,铁路法院的重建于1980年正式启动,并于1982年全面恢复运行。其管辖范围则由原来仅仅局限于涉及铁路运输、安全和财产的刑事诉讼,进一步扩大到了涉铁路的民事诉讼;且增设了铁路运输高级法院,其架构由两级变为三级,独立的铁路司法体系由此正式成型。

  时至1987年,铁路运输高级法院被撤销,但设在各铁路局所在地的铁路运输中级法院,以及设在各铁路分局所在地的铁路运输基层法院,仍然得以保留。在相当长的历史时期内,铁路法院发挥了独特的作用,但其在特定年代诞生的隶属于铁路系统的管理体制,也逐渐引发负面效应和社会质疑,为日后的改革埋下了伏笔。

  与铁路法院相仿,在相当长的历史时期内,我国还在一些特定行业或区域,设立了林业法院、农垦法院、矿区法院、油田法院等专门法院。不过,随着岁月的流逝,这些带有浓厚行业和区域色彩的专门法院,已发生了很大的变迁。

  由于法律规定不甚明朗等因素,我国还存在着一些似是而非的“专门法院”。极为典型的是,前些年,随着各地纷纷开辟经济开发区、高新技术产业开发区等“政策特区”,全国先后涌现了三十多家开发区法院,一度被不少舆论解读为“专门法院”。尽管此类法院对处理特殊区域内的法律纠纷作用巨大,但其法律地位、具体性质始终争议激烈。不过,随着诸多开发区不断转化为行政区,开发区法院转型为地方法院已是大势所趋,争议亦将自行消弭。此外,在庐山风景旅游区设立的庐山法院,在三峡坝区设立的三峡坝区法院,在四川省科学城设立的科学城法院等等,因其特殊性也易引发“专门法院”的联想,但严格意义而言,这只是一种误读,并且终将随着改革的步伐而明晰其应有的定位。


曲折的改制历程


  专门法院如何构建?世界各国的普遍做法是以事务管辖为分工予以设立,而非按照行业、区域等因素加以确定。按照这一标准审视我国专门法院的传统版图,显见存在着巨大的差异。

  其中,军事法院的管辖对象和管辖事务具有双重的特殊性,海事法院管辖事务的专业性亦极为鲜明,两者的设立原则和运行也符合专门法院的一般规律。与之相比,铁路、林业、农垦、矿区、油田等法院却是计划经济时代的产物,其设置初衷并非出于专业性要求,而是更多考虑行业或区域的管理需要。这在特定历史时期或许有其合理性,但随着时间的推移,其模糊的性质、混乱的地位却不断引发巨大质疑。尤其是,此类专门法院长期游离于国家司法系统之外,法官任命未经人大法定程序,审判权行使缺乏有效监督,人员编制管理、办案经费投入等等,均由主管部门或企业一手包揽,其千丝万缕的“内部联系”殊难切割。进入本世纪后,这种“法企不分”“法政不分”的管理体制与现代司法理念愈加格格不入,已固化成妨碍司法严肃性、公正性的体制性障碍。

  事实上,从上世纪90年代末期起,将烙有行业胎记的专门法院统一纳入国家司法管理体系,以解决“部门、企业办法院”的历史弊端,就已纳入司法改革构想。然而横跨2004年和2009年两轮司改周期,却遭遇重重阻力,迟迟不见进展。其中最为典型和曲折的,当数铁路法院的改制历程。

  追溯起来,1980年代初期重建铁路法院时,法学界便有人提出异议,认为在铁路内部建立独立的司法系统很不严肃,势必影响审判的公正性,有违法治原则。然而当时正值“严打”时期,铁路又是治安的重灾区,因而反对之声并未得到采纳。

  1987年,设在铁道部的铁路高级法院被撤销,一度被视为铁路司法体制改革的第一步。但此后,人们所期待的后续改革却止步不前,在此后20多年内几乎毫无进展。与此同时,铁路法院的审判公正性,却日益成为社会质疑的焦点。每年全国都会发生多起火车撞人、铁路消费侵权等案件,起诉至铁路法院后,大多以袒护铁路利益的判决而收场。由此导致了对于铁路法院普遍的信任危机,舆论直指铁路法院“既当运动员,又当裁决员”的司法权力部门化现象,引发如潮非议。

  时至2009年7月,中央正式下文,要求将铁路公检法整体纳入国家司法体系,铁路法院移交驻在地省级法院管理,并提出了当年年底完成改革任务的时间表。但相隔近一年,这一改革目标仍未有实质进展。

  铁路法院体制改革陷入困顿之时,要求改革的社会呼声却在日益升温。早在2005年全国人代会期间,104名全国人大代表就联名提交议案,要求立法禁止在行政机关、企事业单位设立法院、检察院。此后几年的全国“两会”上,几乎都有人大代表、政协委员发出改革铁路司法体制的呼吁,要求铁路法院与部门、企业彻底脱钩。

  与此同时,随着多起涉及铁路的诉讼引发举国关注,来自民间社会的质疑更为汹涌澎湃。从2003年至2009年,多位律师、学者、公民参与相关诉讼失利后,纷纷以提交公民建议、媒体发声等方式,试图撬动铁路法院改革的坚冰。其中颇具代表性的是以公益诉讼而闻名的公民郝劲松,从2004年起,郝劲松以在火车上购物索要发票未果等为由,发动了多起和“铁老大”较劲的诉讼。然而经历数场败诉后,郝劲松痛感铁路法院的审判是“儿子审老子”,并向全国人大常委会提交了公民建议书,呼吁在全国范围内撤销铁路法院。

  更具震动效应的是2008年发生的一起涉铁路刑事案。是年9月,乘客曹大和乘坐从广州开往遵义的1291次列车时,被列车长用胶布捆绑致死。次年4月,贵阳铁路法院对此案作出一审判决,仅以“过失致人死亡罪”判处涉案列车长有期徒刑两年、缓刑两年,涉嫌渎职的铁路警察却未获任何司法惩处。这一判决引发轩然大波。不久,16名学者、律师和记者联署向全国人大常委会提交了公民建议书,要求对铁路系统司法权进行违宪审查。2010年3月全国“两会”期间,此案再度被一些人大代表提起,以此直陈铁路司法改革的迫切性。是年8月,就在该案二审裁定下达前两天,又有30名律师联名向全国人大常委会、“两高”和公安部发出了呼吁信。

  一系列的民间行动和舆论压力,不断累积着改革的催化剂,促动铁路司法改革再次上路。2010年底,中编办等六部委联合发文,明确铁路法院、检察院的财权、人事权划归地方司法系统。不过,由于具体改革方案并未成型,围绕改革所展开的利益博弈依然激烈而复杂。一方面,铁路系统并不愿意放弃固守多年的司法权力,改制后还面临着人员安排、经费保障等诸多现实问题。另一方面,不少地区的铁路法院工作人员一旦由企业编制转入司法体系,其收入待遇将大大缩水,对于个体代价的担忧,也形成了不小的改革阻力。

  直到2012年1月,随着陕西省两级铁路法院在全国率先移交地方,铁路司法改革的坚冰才开始真正融化。2月下旬,为了加快过于缓慢的改革进程,最高法、最高检向各地下发通知,确定了铁路法检两院必须在6月底前向地方移交的时间表。在此之前,铁道部亦已明确表态,对铁路法检两院的经费保障只维持到6月底。在“最后通牒”和“财力断粮”的双重压力下,铁路司法改革终于进入了快车道,到最后期限前夕,更是出现了“扎堆”移交的盛况。最终,铁路法院整体转制如期完成,17个铁路中级法院、58个铁路基层法院与铁路企业全部剥离,3700多名铁路法院干警转变了隶属关系。至此,铁路司法体制改革在经历漫长的拉锯后,终于尘埃落定。

  铁路法院正式纳入国家司法体系,只是专门法院体制改革的一个缩影。在此前后,林业、农垦、矿区、油田等法院的改制进程,也在持续推进或基本完成。2015年,最高人民法院发布的第四个五年改革纲要亦再次明确,“继续推动法院管理体制改革。将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系。”可以预见,以司法公正为诉求的专门法院“去部门化”“去企业化”体制改革,将渐行渐远,最终穿越历史的迷雾。

 



 


作者:阿 计

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