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防震减灾 防患于未然
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  “宁可千日不震,不可一日不防。”2018年9月底举行的省十三届人大常委会第五次会议,审议了省政府关于防震减灾法律法规贯彻实施情况的报告和省人大常委会执法检查组关于检查防震减灾法律法规执行情况的报告。


  “宁可千日不震,不可一日不防。”防震减灾关乎人民群众生命财产安全与社会和谐稳定,是国家公共安全、社会治理体系建设的重要组成部分。

  十三届全国人大常委会将防震减灾执法检查列入本届开局之年的工作重点。为配合做好此项工作,省人大常委会在全省范围开展实施《中华人民共和国防震减灾法》《浙江省防震减灾条例》情况的检查。

  2018年6月下旬以来,以省人大常委会副主任姒健敏为组长的执法检查组,听取省地震局等11个部门“十三五”以来有关执法情况的汇报;赴杭州、宁波、温州、嘉兴、金华、丽水6个市及所辖6个县(市、区),听取市、县两级人大和政府工作情况汇报,与人大代表、基层干部座谈,实地考察地震监测台站、应急避难场所、防震减灾科普馆、地震安全示范社区、新农村抗震安全村民住宅等30余处单位(场所)。同时,委托其他5个设区市人大常委会开展自查,实现执法检查全覆盖。


不因地震是小概率事件而放松警惕


  “小铁床像大风大浪中的小船那般癫狂。屋顶老朽的木架发出嘎吱嘎吱可怕的巨响,顶上的砖瓦大雨一般落入屋中……”

  这是作家冯骥才笔下《大地震给我留下了什么》中的陈述。

  如何打好防震减灾主动仗,为浙江人民生命财产安全提供坚实保障?

  从检查情况看,全省各地各部门认真实施防震减灾法律法规,防震减灾工作取得了积极成效。

  防震减灾工作法治保障不断强化。

  省政府及时提请修订防震减灾条例,出台《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革实施意见》《浙江省农房建设管理办法》等规章制度。各设区市、县(市、区)政府加强相关制度建设,如衢州市政府下发《关于进一步加强全市中小学开展防震减灾宣传教育工作的通知》,义乌市政府出台《关于进一步加强防震减灾工作的意见》和《义乌市工程建设项目地震安全性评价管理办法》。

  与此同时,行政执法与监督更加有力。各级地震主管部门建立行政执法责任制,出台地震行政执法人员管理、执法行为规范、执法过错责任追究等一系列配套管理制度;制定权力清单并向社会公开,主动接受社会监督。深入推进普法宣传教育,通过电视访谈、网站专栏、专题讲座、知识竞赛、法律咨询、现场宣传和12322公益热线等多种形式,提升公众防震减灾法律意识和素养。

  防震减灾工作力度不断加大。

  监测预报体系建设依法推进。当前我省地震监测台站有139个,涵盖测震、强震动、地壳形变、地下流体、电磁等学科的各类观测台项共271个,平均每万平方公里观测台项达20多个,高于全国平均水平。目前全省地震监测能力陆域达到2.0级,其中人口稠密和经济发达地区达到1.5级,近海海域达到3.0级。

  同时,城乡震害防御水平稳步提高。推进文成、泰顺两县等重点地区和省陆域及邻近海域的地震深部构造探测;完成杭州、宁波、余姚、慈溪等城市活动断层探测,并将探测结果有效应用于城市规划;以地震小区划的形式,探索开展嘉兴科技城等3个区域的区域地震安全性评价工作。

  此外,应急救援体系建设逐步完善。各地相继建立应急联动指挥中心,应对自然灾害、事故灾难和社会安全事件等突发事件,实现应急资源互联共享,充分发挥综合应急组织协调指挥体系的联动效应。全省共建避灾安置场所1.9万余个,县级救灾物资储备库100个,基本实现“各县(市、区)均建有救灾物资储备仓库”的目标。

  防震减灾工作不断开拓创新。

  我省各地组织实施防灾减灾重大科技专项,拥有防震减灾领域4家省级重点实验室和2个省重点科技创新团队,参与12项省部级科研项目、12项中国地震局科研课题,在水库地震研究、数字地震波分析系统、减隔震等减灾新技术方面走在全国前列。同时,市场作用得到充分发挥,引导民间资本投入防震减灾科普基地建设,目前已建成宁波雅戈尔动物园地震科普馆、嘉兴东方地质博物馆、温州梦多多小镇等多个社会化科普基地。保险行业参与度也不断提高。


防震减灾是一项任务艰巨的长期工作


  虽然从检查情况看,我省防震减灾法律法规实施和防震减灾工作取得了较大成绩,但仍存在一些薄弱环节与突出问题,需要引起高度重视。

  首先,防震减灾工作体系有待进一步完善。

  防震减灾法第四至六条、防震减灾条例第三条对防震减灾工作体系进行了规定,省条例特别规定要完善防震减灾工作责任制,加强防震减灾工作机构和队伍建设。

  然而,检查却发现,防震减灾法律法规虽已明确相关部门工作职责,但尚未形成“一盘棋”工作机制,职能作用没有得到充分发挥,如地震、国土、水利、气象、民政等部门有关抢险救灾及灾损评定标准不统一,无法有效实施多灾种融合救援;有的地方地震部门依法履职、依法管理手段较少,服务社会不够深入,在推进防震减灾工作中基本处于单打独斗的局面,综合防灾工作格局和应急联动合力尚未形成。

  目前,省地震局属垂直管理,对市县防震减灾工作只有业务指导,没有领导权与考核权,与地方需求契合也不够紧密,有时工作上出现上下脱节,造成“横向不到边、纵向不到底”的管理空缺。11个设区市中有两个仍未设地震业务独立处室,县级仍有将近一半未挂地震局牌子,增挂地震局牌子的也很少专设地震业务科室,人员编制少,多数由区县科技部门工作人员兼任,基本没有地震专业管理和技术人员。

  其次,防震减灾经费投入有待进一步增加。

  防震减灾法第四条、防震减灾条例第三条都规定了县级以上人民政府应当将防震减灾工作所需经费列入本级财政预算,省条例还规定了要建立与经济社会发展水平相适应的防震减灾投入增长机制。

  但检查发现,一些地方虽将防震减灾工作所需经费列入本级财政预算,但总体投入不足,缺乏有效的增长机制,且各地防震减灾经费投入不平衡,一些经济相对发达地区投入经费偏少,与当地经济发展水平严重不相适应。受经费投入不足影响,一些地区监测基础设施较为薄弱,地震监测台网数量与覆盖密度不够,台站观测、应急指挥系统及其基础设施不健全,信息快速发布和传输存在薄弱环节,影响台站监测能力。

  同时,地震监测设施环境有待进一步改善。

  防震减灾法第二十三条规定国家依法保护地震监测设施和地震观测环境,防震减灾条例第七条规定县级以上人民政府地震工作主管部门应当加强地震监测预测工作,提高地震监测预测能力和水平。

  检查发现,浙东以及大型水库地区台网较为密集,但浙西等经济欠发达地区台网覆盖不够,此外海域地震监测实施难度较大,整体监测能力、技术力量和实际需求存在较大差距。如温州属我省地震多发地区,灾害损失相对较大,但没有建立测防中心,缺乏专业工作人员,与震情灾情严重不匹配。截至目前,全省有9个台站12个台项观测环境受影响,影响因素主要包括台站周边道路和建筑施工、轨道交通运行干扰、居民定期抽水干扰等。

  此外,城乡抗震设防水平有待进一步提高。

  防震减灾法和防震减灾条例都对城乡抗震设防进行了规定,其中省条例第十四条和十五条规定开展地震断层活动性探测和制定地震小区划图工作;第十六条规定了新建、扩建、改建建设工程抗震设防要求;第二十条至二十二条规定了乡村公共设施、村民住宅抗震设防要求。

  检查发现,防震减灾的城市高风险、农村设防不到位问题尚未有效解决。当前活动断层探测、地震小区划等抗震设防基础性工作尚未大规模开展。城市抗震性能存在诸多隐患,包括一些老旧房屋没有达到抗震设防要求,一些市政管网、交通、电力、通信等基础设施的抗震设防还没有完全纳入监管,存在“盲区”。

  最后,地震工作主管部门依法履行职能有待进一步强化。

  如,防震减灾法第二十五条、防震减灾条例第七条都规定地震工作主管部门应当建立健全地震监测信息共享平台,为社会提供服务。一些地方反映,我省虽已开发了地震烈度、震区人员动态分布信息,但相关信息获取权限没有下放,市县无法直接获取一手震情数据,难以及时启动应急响应。


依法把各项防震减灾措施落实到位


  我国是世界上地震灾害最严重的国家之一。我省有多个市、县被划入全国地震重点监视防御区,已查明地质断裂带23条,大型建筑密集度、生命线工程复杂度、人口和财富集中度逐年提高,同等强度地震所造成的损失和影响也急剧增加,可谓“震不得、震不起”。

  执法检查组提出,全省各级政府要坚持法治思维,运用法治方式,进一步贯彻实施好防震减灾法律法规,扎实深入做好防震减灾工作,不断满足人民美好生活需要。

  要以习近平防灾减灾救灾新理念为指导,增强全社会防震减灾意识。深入学习贯彻习近平总书记依法治国重要思想和防灾减灾救灾新理念,扎实开展防震减灾法治宣传教育,把普法与社会治理实践和科普教育相结合,建立长效机制,严格落实中小学校、幼儿园安全教育和地震紧急疏散演练要求,积极将宣传普法工作延展到社区、农村和企业,提高全社会的防震减灾意识和应对地震灾害能力。

  同时,执法检查组提出,要理顺体制机制,强化组织领导和责任落实。要建立防灾减灾救灾跨部门协同机制。以机构改革为契机,按照“落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量”的要求,落实各级政府主体责任和监督责任,进一步细化政府相关部门在抗震设防管理工作中的具体职责,理顺地震、发改、民政、住建、水利等部门之间的关系,加快推进机制衔接、平台互通、数据共享,逐步实现综合防灾减灾救灾。各级政府应紧密结合实际,整合资源,加强市、县(市、区)防震减灾工作机构设置,落实和配备必要的专职专业工作人员。加强街道和社区层面减灾资源和力量统筹。要建立与经济社会发展水平相适应的防震减灾投入增长机制。

  “要破解难点问题,切实加强防震减灾体系建设。”执法检查组提出,要聚焦地震监测预报工作,进一步加大省市县共建监测台网力度,优化监测台网布局,提高震灾预防能力与水平。要加强城乡抗震设防要求监管,依法保证学校、医院等人员密集场所和灾害高风险区域居民住房、基础设施的设防水平和承灾能力,结合乡村振兴战略实施、新农村建设工作,推动抗震设防要求城乡一体化管理。要全面做好地震应急准备,深化基层应急预案体系建设,提高基层整体应急管理水平。

  此外,执法检查组还提出,要提升能力水平,推进新时代防震减灾事业现代化建设。如,要加强地震行政执法队伍建设,加快推进配套法规制定修订工作,推进防震减灾科学技术现代化。

  “要建立科技支撑防灾减灾救灾工作模式,提高应对重大灾害风险和重大灾害的科学决策水平。要加强专业防灾减灾科研机构能力建设,加强基础理论和关键技术、装备(设备)的研发,推动防灾减灾救灾领域科研成果的集成转化和推广应用,着力提高震灾预防能力与风险防范水平。”执法检查组指出。

 



 


作者:程远远 陈 波

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