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立法与改革创新同频共振
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  法律是治国之重器,良法是善治之前提。自1979年《地方组织法》赋予地方人大及其常委会地方立法权以来,上海地方立法走过了四十年发展历程,上海地方立法始终与上海的改革开放同频、与上海的创新发展共振。


与改革开放的全面深化相适应,突出对上海五个中心建设的引领保障


  上海自贸试验区运行三周年,市人大常委会第34次会议表决通过了关于修改《关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》的决定,明确本市法规与法律、行政法规和中央相关方案不一致的均相应调整实施,不再设定三年试验期。这标志着上海法制保障自贸区建设从“先试先行”,迈入三年后的“新轨”。

  为支持具有全球影响力的科创中心建设,《促进科技成果转化条例》 草案提交审议,这部法规打通科技成果的转化之链,解决从实验室走向市场“最后一公里”的瓶颈; 顺应“一带一路”战略新机遇,《推进国际航运中心建设条例》的制定如期而至,打造具有国际竞争力的航运中心有了法制保障。为贯彻国家生态文明建设战略,上海人大以最严标准修订《环境保护条例》,确立有关大气、土壤、水、固体废弃物污染防治的12项制度措施。

  上海市人大常委会副主任莫负春在第二十四次全国地方立法工作座谈会发言:在政治建设领域,围绕加强人大“两个机关”建设建章立制;在经济建设领域,围绕中央对上海提出的金融、贸易、航运、科创中心建设相继出台法规;在社会建设领域,立法关注民生,力求使人民群众共享改革发展成果……


直面改革发展步入“深水区”的特殊需求,运用立法智慧应对挑战


  公共场所有人突发急病,却无人“敢”救。一部“好人法”的破茧而出,打破了这种“集体的沉默”。

  2016年7月,市人大常委会第31次会议表决通过了《上海市急救医疗服务条例》。这是全国首部院前急救、院内急救和社会急救“三位一体”的急救法规。

  市人大教科文卫委相关负责人说,在这部草案的审议过程中,好人“免责”条款成为社会关注焦点。一方面要发挥鼓励和倡导普通市民参与紧急现场救护活动的引领性,另一方面又要遵循医学救护规律和立法规律,立法的引领性与科学性如何来权衡?

  为找到立法平衡点,市人大多次到现场调研,进行医学、法学、专家学者充分论证。经三次审议,多次修改,形成最终的表决稿。

  为了破解改革发展步入“深水区”的立法难题,上海市人大常委会注重尊重客观规律,立科学之法。如在修改燃气管理条例时,对草案中燃气安全管理市、区两级职能大幅修改,确保制度设计符合上海超大城市管理实际。注重政治效果、社会效果和法律效果的统一,立管用之法。如在表决烟花爆竹安全管理条例时,要求政府部门附上强化全链条常态管控力度的预案,确保条例实施后上海外环内烟花爆竹连续三年实现了“零”燃放。加强统筹协调,审慎决策,立共识之法。如在审议公共场所控制吸烟条例中,综合考虑执法力量配备、社会文明进程等因素,妥善把握从严尺度,力求达到最大限度的共识。


与上海改革开放排头兵地位相呼应,为改革创新提供法制保障


  在驾驶员眼中,电子警察和执法人员现场执法是不一样的,电子执法证据能否适时到达被处罚人?如果要求市民定期查询违法记录,是否会成为负担?

  2016年8月18日下午,上海市人大赴十大基层立法联系点之一——上海市律师协会参政议政促进委员会调研,就《上海市道路交通管理条例》 草案等听取律师界的意见和建议。当场有律师对电子警察执法、缴纳罚款等环节提出疑问,建议从可执行性角度进一步完善这部法规草案。

  以良法推动善治,已成为上海立法的一大特点。为达“善治”,立法者对法规可执行性的考虑加重了分量。在道路交通管理立法过程中,市人大召开了60多场座谈会,征集350多位人大代表和8500多位市民的意见建议,对禁止鸣喇叭、道路停车管理、机动车多次违法处罚等问题多次论证。同时还分别听取了机动车驾驶人、非机动车驾驶人、行人以及一线执法人员的意见。开门立法的过程中,几乎每个关键条款都涉及到立法权威性与可执行性的权衡和把握。

  莫负春说,我们首创全国第一部地方立法技术规范,积极探索“一事一例”立法模式、立法后评估、立法听证会进社区、法规动态清理、联合立项论证、专项立项论证、起草中期评估、区域立法协同等工作机制和方法创新,推进立法工作的制度化、规范化。

  莫负春说:“四十年的立法实践,我们始终秉持敢为天下先的精神,如青少年保护条例、外商投资企业清算条例、外高桥保税区条例、精神卫生条例、自贸试验区条例、社会信用条例等,均为地方首创。” 王建军 摄


作者:王海燕

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