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宪法监督迎来新局面
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  经历了38年的讨论,此次修宪定下方向:监督宪法实施的权力仍由全国人大常委会执掌;法律委员会更名为宪法和法律委员会,使得宪法监督能够得到有效落实。


  2018年3月5日上午,北京人民大会堂内,十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨正在作关于宪法修正案草案的说明。会场外,中国宪法学研究会副会长、中国政法大学教授焦洪昌不曾料到,这份说明会有超出预期的内容。

  第二天下午4时18分,新华社发布上述说明的摘要,“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”的提议列在文尾。

  根据上述说明,更名一事是2月28日十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出的,涉及宪法第七十条中法律委员会名称的调整,“根据党中央精神,将这个问题在本次会议审议宪法修正案(草案)时一并考虑”。

  8分钟后,新华社受权发布宪法修正案(草案)摘要,其中未有“宪法和法律委员会”的相关内容。中国宪法学研究会常务副会长、中国社科院法学所研究员莫纪宏反复确认消息来源。

  直到3月11日晚10点46分,新华社发布全国人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》,从中确认“法律委员会”正式更名为“宪法和法律委员会”后,莫纪宏才松了口气。

  “大家(原本)都认为这次肯定不会提的,怎么说呢?”焦洪昌犹豫一会儿,最终用“难以言表”概括他得知消息时的心情。

  3月13日,宪法和法律委员会的19人名单,在全国人大10个专门委员会中率先出炉。第二天下午,宪法和法律委员会召开全体会议,对监察法草案进行统一审议,并提出了关于监察法草案审议结果的报告和草案修改稿。

  全新的宪法和法律委员会,从设立到首次集体履职只用了一天。而这个与宪法监督紧密相关的机构的诞生,历时38年。


折中的方案


  “学界呼吁的方案终于被采纳了!”中国宪法学研究会副会长、武汉大学教授秦前红在接受采访时难掩激动,“并置是成本最低、阵痛最小的方式。”

  从名称可见,宪法委员会并未单列,而是采取了与法律委员会并置的折中方式。

  “毕竟,单设的宪法委员会在中国需要一个认识过程,倘若一下子给它太大的权能,它也有可能担负不了相应的责任。合在一起,可以直接用法律委员会的平台。”焦洪昌说。

  如果以全国人大成立宪法修改委员会(修改78宪法)为标志,关于设立宪法监督机构的讨论起点,可追溯到1980年9月10日。

  “是否设立专门的机构来保障宪法实施,从修宪开始到最后通过宪法修改草案,一直是讨论最热烈的一个问题。”全国人大常委会原副委员长王汉斌曾在访谈录中回忆1978年宪法修改和1982年宪法起草。

  从世界范围来看,保障和监督宪法实施主要有最高法院监督、最高权力机关监督、专门的宪法实施机构监督三种路径。

  国内学界曾就设立专门机构推进“违宪审查”提出三套方案:设立与全国人大地位相当的宪法委员会;在全国人大下设作为专门委员会的宪法委员会;在全国人大常委会下设宪法委员会。

  “当时也研究过几种方案,都没有得到认可。彭真同志就说,审查违宪行为的权力归人大常委会。”2013年10月,王汉斌在接受南方周末记者采访时说。

  1982年通过的现行宪法,明确将“解释宪法,监督宪法的实施”的职权赋予了全国人大常委会(第67条)。它有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,和省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

  时任宪法修改委员会委员胡绳曾向五届全国人大五次会议作说明:“在我们国家不可能在全国人大常委会以上再有一个什么更高的权力机关。所以现在我们的宪法规定,全国人大常委会负有监督宪法实施的责任。”

  82宪法还规定全国人大设立专门委员会。1983年的六届全国人大,设立了包括法律委员会在内的六个专门委员会,到1998年的九届全国人大,专门委员会数量增加到九个。

  自六届全国人大以来,国内学界将重点聚于第二套方案,即设立作为全国人大专门委员会的宪法委员会,并提出修宪动议。1993年修宪时,就曾有过类似建议,但未被采纳。

  此后,推动宪法实施走上了两条路径:一是,通过个案推动全国人大常委会启动违宪审查程序,建立宪法监督机构;二是,通过宪法性诉讼,使宪法在司法中适用。

  2003年5月,因青年孙志刚死亡事件,多名学者致信全国人大常委会,请求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。之后,国务院主动废止了这部行政法规。

  诉诸立法机关之外,另一条路径在于司法。2001年,最高人民法院对“齐玉苓诉陈晓琪案”作出批复,认为“陈晓琪等以侵犯姓名权的手段,侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利,并造成了具体的损害后果,应承担相应的民事责任”。这份批复,开创了中国宪法司法适用的先例。不过,2008年12月,最高法院公布废止一批司法解释,前述批复被宣布“已停止适用”。

  秦前红解释,人民代表大会制度决定了司法机关很难超越作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会实施“违宪审查”,“这是宪法的司法化无疾而终的根本原因”。

  此次修宪,显示最高决策层的思路:监督宪法实施的权力仍由全国人大常委会掌握;而设立作为专门委员会的“宪法和法律委员会”,更接近国内学界提出的第二种方案,使得宪法监督能够得到有效落实。


“真正的全覆盖”


  2018年3月21日,新华社公布《深化党和国家机构改革方案》。方案指出,全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。

  此外,此次全国人大又设立社会建设委员会,专门委员会数量达到十个;内务司法委员会因国家监察体制改革之需更名为监察与司法委员会。

  更名后,宪法和法律委员会在专门委员会中的排位没有改变。从六届全国人大设立以来,法律委员会一直排在民族委员会之后,位列第二。

  从职责上看,原法律委员会也有别于其他专门委员会。与82宪法同时通过的全国人大组织法规定,法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案;其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。此次全国“两会”期间,宪法和法律委员会审议监察法草案,正是承接原法律委员会职责的体现。

  “在法律委员会前面加上‘宪法’,就等于在过去统一审议法律的基础上再加上‘合宪性审查’,功能上有了补偿,地位上必然得到加强。”秦前红认为,应注重宪法和法律委员会的象征意义。尽管选择了折中的方案,但从理论上来讲,宪法和法律委员会审查范围的外延最终扩大了,从行政法规扩大到了法律层级。

  在此之前,全国人大常委会已经建立了备案审查制度。2004年5月,法工委新设了法规备案审查室,专门承担对行政法规、地方性法规、司法解释的具体审查研究工作。

  而“合宪性审查”第一次出现在党的正式文件中,是在2017年10月,党的十九大报告中明确提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。

  2018年1月,全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰在接受《法制日报》采访时解释,备案审查主要是合法性审查,不针对法律本身,也不针对地方性法规、行政法规、司法解释以外的规范性文件;而合宪性审查的范围则扩大到法律,即全国人大常委会制定的法律、作出的决定都属于合宪性审查范围,“可以说,合宪性审查是一种真正的全覆盖”。

  在建立合宪性审查制度之前,2013年12月,全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定。这次人大直接介入的重要原因在于,劳教制度所依据的两份国务院文件,曾经过全国人大常委会批准。

  莫纪宏认为,相较法律委员会,宪法和法律委员会更突出自身在保证宪法实施、推进合宪性审查方面的专门性和专业性,有利于提升政府和公众的宪法意识和素养,提高全国人大常委会作为宪法实施监督机关的法律权威。

  “无论如何,合宪性审查终于有一个机构来承担了。”焦洪昌说。


宪法的“牙齿”


  由19人组成的宪法和法律委员会,人员构成既遵循了过往法律委员会的惯例,又有些许不同。

  有6人为全国人大的专职人员,立法经验丰富。主任委员由上届全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员李飞担任;排在第一位的副主任委员是全国人大常委会法工委主任沈春耀;法工委4名副主任许安标、张荣顺、张勇、郑淑娜出任委员。

  另有1人为地方人大官员,为北京市人大常委会副主任闫傲霜。

  有3人为知名法律学者,包括:清华大学法学院教授周光权、中国社科院法学所研究员孙宪忠和中国政法大学副校长于志刚。周光权和于志刚都是刑法学者,孙宪忠为民法学者。其中,担任过两届法律委员会委员的周光权此次升为副主任委员。

  有2人来自司法界,分别是最高人民法院副院长江必新和解放军军事法院院长刘季幸。

  有2人来自行政机关,为国务院法制办公室(根据国务院机构改革方案,该部门并入司法部)原副主任胡可明和国务院法制办公室政法国防法制司司长吴浩。

  最特殊的1位委员,莫过于中华全国律师协会会长王俊峰。此前,从未有律师进入全国人大法律委员会。

  以上15人,涵盖了立法机关、法学界和司法实务界,凸显了专业法律能力。“唯一的缺憾是,任职者中没有宪法学者。”秦前红说。

  从人员结构中,可以看出人大常委会与人大专门委员会的关系。宪法和法律委员会的19名委员中,有9人同时也是新一届全国人大常委会委员。

  据王汉斌回忆,专门委员会是协助全国人大及其常委会“研究、审议、拟定”议案的机构,“经过这一道工作程序,大会主席团对有关问题可以考虑得更周到些,使大会作出的决定更切实可行”。不过,他也指出,专门委员会“不是一级权力机构,没有最后决定权”。

  宪法和法律委员会首次履职,已开始关注合宪性问题。它在关于监察法草案审议结果的报告中指出,在本次全国人代会上,先表决通过宪法修正案,从而为监察法立法提供有力宪法依据。

  有学者认为,设立宪法和法律委员会,有助于提升全国人大常委会宪法监督的能力,进而真正让宪法“长出牙齿”。

  2017年12月,全国人大常委会法工委负责人在接受新华社采访时表示,加强备案审查,健全备案审查制度,为推进合宪性审查工作奠定了坚实基础。

  梁鹰透露,对于开展合宪性审查的机构、方式、程序、标准,以及宪法解释、合宪性咨询、宪法实施情况报告等有关制度和工作机制,都需要进一步研究和落实。全国人大常委会已经开始对相关问题进行研究部署。

  2017年12月,全国人大常委会首次听取有关备案审查工作情况的报告。报告披露,十二届全国人大以来(截至2017年12月上旬),共接收报送备案的规范性文件4778件,其中2017年度889件;共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件,其中2017年度1084件。

  浙江大学光华法学院副教授郑磊在《中国法律评论》撰文表示,首份备案审查工作报告标志着,“鸭子凫水”状况已出现突破性进展。报告在“依申请进行的审查情况”部分,公布了6个具体案例。

  备案审查具有内部协商纠正的特性,立法机关发现问题,通常的做法是向规范性文件的制定机关发出审查意见,督促其自行修改或撤销,而相关处理情况很少向社会公布。因此,曾有人将备案审查比作“鸭子凫水”。

  “未来公民和社会组织提请合宪性审查的动力会不断提高,不论是对推进法治建设理想的关照,还是对个体权利的诉求,他们都将是提请合宪性审查的源头活水。”秦前红说。


 


 


作者:王 宇

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